Distribución de Competencia entre los Tribunales o Cortes de lo Contencioso Administrativo

1. Distribución de Competencia entre los Tribunales o Cortes de lo Contencioso Administrativo
a) Antecedentes Históricos
En Venezuela desde la Constitución de 1864 se agrega el principio de la nulidad del acto constitutivo de una usurpación de poderes (Artículo 104.- Toda autoridad usurpada es ineficaz; sus actos son nulos). Desde 1893 todas las Constituciones han atribuído a la Corte Federal la competencia para declarar la nulidad de los actos emanados de autoridad nacional o del Distrito Federal. Las Constituciones de 1961 y de 1999 han atribuido tal competencia a la Corte Suprema de Justicia y al Tribunal Supremo de Justicia, respectivamente. Por su parte, el control de los actos emanados de los altos funcionarios de los Estados correspondía, según la Constitución de 1893, a la Corte de Casación. En 1901 fueron reunidas las Cortes Federal y de Casación,[1] por lo que las Constituciones de 1904 hasta 1931 dejaron subsistir la facultad de examinar los actos “que emanen de autoridad nacional ó del Distrito Federal”, con el agregado en el mismo artículo de los actos emanados “de los altos funcionarios de los Estados”.[2] Cuando se tratare de actos de funcionarios subalternos de los Estados el control correspondería a la Corte Suprema del Estado. La idea era que la Corte Federal y de Casación no debía inmiscuirse en éstos casos.[3]
Como se observa la justificación histórica de la distribución de competencias en el contencioso administrativo venezolano, se encontraba referida a la autonomía de los Estados frente al Poder Nacional.
El Estado federal se considera determinante histórico del sistema de competencias judiciales en materia del control de los actos del Poder Público. Se señala al efecto que en la evolución del Estado Federal aparecen en contradición la autonomía de los Estados y el control por la Corte Federal: a mayor restricción de las autonomías regionales, más amplia es la competencia de la Corte Federal.[4]
Sin embargo, a partir de la nacionalización de “todo lo relativo a la administración de la. Justicia” en la Constitución de 1947, y la consecuente desaparición de los tribunales estadales, la delimitación de competencias perdió su justificación original del Estado federal. Correspondería a la legislación ordinaria diseñar un recurso contra actos de funcionarios subalternos de los Estados, ante un tribunal ordinario o uno contencioso administrativo y su eventual apelación ante la Corte Federal.[5]

b) El Sistema Actual
El sistema contencioso administrativo general se encuentra conformado en Venezuela por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, las Cortes de lo Contencioso Administrativo y los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo. La distribución de competencias entre estos órganos jurisprudenciales se encontraba establecida transitoriamente en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual fue derogada por la actual Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.[6]
De acuerdo con el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, corresponde a la Sala Político Administrativa el conocimiento de los asuntos previstos en los numerales 24 al 37:
24. Conocer de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República ejerza un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.).
25. Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.).
26. Conocer de la abstención o negativa del Presidente o Presidenta de la República, del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República y de los Ministros o Ministras del Ejecutivo Nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y del Alcalde del Distrito Capital, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las leyes.
27. Conocer de las reclamaciones contra las vías de hecho imputadas a los órganos del Ejecutivo Nacional y demás altas autoridades de rango nacional que ejerzan el Poder Público.
28. Conocer, en alzada de las decisiones de los Tribunales Contencioso Administrativos, cuando su conocimiento no estuviera atribuido a otro tribunal, y de los recursos, cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo el acto general que le sirva de fundamento.
29. Conocer de las causas que se sigan contra los representantes diplomáticos acreditados en la República, en los casos permitidos por el Derecho Internacional.
30. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.
31. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional.
32. Dirimir las controversias administrativas que se susciten cuando una de las partes sea la República o algún Estado o Municipio, cuando la contraparte sea alguna de esas mismas entidades, por el ejercicio de una competencia de directa e inmediata, en ejecución de la ley.
33. Conocer en apelación de los juicios de expropiación.
34. Dirimir las controversias que se susciten entre autoridades políticas o administrativas de una misma o diferentes jurisdicciones con motivo de sus funciones, cuando la ley no atribuya competencia para ello a otra autoridad.
35. Conocer de las causas de presa.
36. Conocer de las causas por hechos ocurridos en alta mar, en el espacio aéreo internacional o en puertos o territorios extranjeros, que puedan ser promovidos en la República, cuando su conocimiento no estuviere atribuido a otro tribunal.
37. Conocer y decidir, en segunda instancia, las apelaciones y demás acciones o recursos contra las sentencias, dictadas por los Tribunales Contencioso Administrativos, cuando su conocimiento no estuviere atribuido a otro tribunal, que decidan sobre las acciones de reclamos por la prestación de servicios públicos nacionales.
Sin embargo, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, no establece el orden de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo y los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo. Por tal motivo la Sala Político Aministrativa y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia han considerado necesario delimitar las competencias que deben ser asumidas por dichos órganos jurisdiccionales.
En sentencia SPA-TSJ 26/10/2004 Exp. Nº 2004-1462 (Caso: MARLON RODRÍGUEZ) estableció la Sala Político-Administrativa que mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, será competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso-Administrativo:
1º. Conocer de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República, los Estados o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía no excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), ya que la unidad tributaria equivale para la presente fecha a la cantidad de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal.
2º. Conocer de todas las demandas que interpongan la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República, los Estados o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere contra los particulares o entre sí, si su cuantía no excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), ya que la unidad tributaria equivale para la presente fecha a la cantidad de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal.
3º. Conocer de las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción.
4º. De la abstención o negativa de las autoridades estadales o municipales, a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea procedente, de conformidad con ellas.
5º. De las impugnaciones contra las decisiones que dicten los organismos competentes en materia inquilinaria.
6º. De los recursos de hecho cuyo conocimiento les corresponda de acuerdo con la Ley.
7º. De las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios, si su cuantía no excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), ya que la unidad tributaria equivale para la presente fecha a la cantidad de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal;
8º. Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte cualquier entidad administrativa regional distinta a los estados o los municipios, si su cuantía no excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), ya que la unidad tributaria equivale para la presente fecha a la cantidad de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal.
9º. De las reclamaciones contra las vías de hecho imputadas a los órganos del Ejecutivo Estadal y Municipal y demás altas autoridades de rango regional que ejerzan Poder Público, si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal.
10. De las acciones de reclamo por la prestación de servicios públicos estadales y municipales, si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal.
11. De cualquier otra acción o recurso que le atribuyan las leyes (Ejemplos de ellos son las acciones de nulidad por motivos de inconstitucionalidad o de ilegalidad, contra los actos administrativos concernientes a la carrera administrativa de los funcionarios públicos nacionales, estadales o municipales, atribuida por la Ley Orgánica del Estatuto de la Función Pública.)
Contra las decisiones dictadas con arreglo a los numerales 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10 y 11, podrá interponerse apelación dentro el término de cinco días, por ante las Cortes de lo Contencioso-Administrativo.
En sentencia SPA-TSJ 23/11/2004 Exp. Nº 2004-1736 (Caso: TECNO SERVICIOS YES´CARD, C.A.) estableció la Sala Político-Administrativa que mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, será competencia de las Cortes de lo Contencioso Administrativo conocer de:
1.- Los conflictos de competencias que surjan entre los tribunales de cuyas decisiones puedan conocer en apelación, es decir, de los posibles conflictos de competencias que puedan surgir entre los Juzgados Superiores Contenciosos en las distintas regiones del país.
2.- De los recursos de hecho intentados contra las decisiones relativas a la admisibilidad de la apelación en las causas cuyo conocimiento le corresponda en segunda instancia.
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004).
5.- Conocer de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa en la cual alguna de las personas políticos territoriales (República, Estados o Municipios) ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente se ajusta a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), hasta setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.), que equivalen a la cantidad de un mil setecientos veintinueve millones veinticuatro mil setecientos bolívares con cero céntimos (Bs. 1.729.024.700,oo), por cuanto la unidad tributaria para la presente fecha tiene un valor de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00); siempre que su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal. (Véase sentencia No. 1.209 del 2 de septiembre de 2004).
6.- Conocer de todas las demandas que interpongan la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa en la cual alguna de las personas políticos territoriales (República, Estados o Municipios) ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, contra los particulares o entre sí, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente se ajusta a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), hasta setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.), que equivalen a la cantidad de un mil setecientos veintinueve millones veinticuatro mil setecientos bolívares con cero céntimos (Bs. 1.729.024.700,oo), por cuanto la unidad tributaria para la presente fecha tiene un valor de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00); si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal. (Véase sentencia N° 1.315 del 8 de septiembre de 2004).
7.- De las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sean parte la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual alguna de las personas políticos territoriales (República, Estados o Municipios) ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), hasta setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.), que equivalen a la cantidad de un mil setecientos veintinueve millones veinticuatro mil setecientos bolívares con cero céntimos (Bs. 1.729.024.700,oo), por cuanto la unidad tributaria para la presente fecha tiene un valor de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00); si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal. (Véase sentencia No. 1.209 del 2 de septiembre de 2004).
8.- De las abstenciones o negativas de autoridades o funcionarios distintos a los establecidos en el numeral 26 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, o distintos a los de carácter estadal o municipal, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las leyes.
9.- De las reclamaciones contra las vías de hecho imputadas a órganos distintos a los establecidos en los numerales 26, 27, 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal.
10.- De las acciones de reclamo por la prestación de servicios públicos ofrecidos por autoridades distintas a las locales, esto es, estadales o municipales, cuya competencia corresponde a los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales, o en todo caso, a las que expresamente no le correspondan a esta Sala; y si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal.
11.- De las controversias que se susciten con motivo de la adquisición, goce, ejercicio o pérdida de la nacionalidad o de los derechos que de ella derivan;
12.- De cualquier otra acción o recurso cuyo conocimiento le atribuyan las leyes. (Ejemplo de ello es la competencia atribuida en el artículo 23 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social publicada en Gaceta Oficial N° 37.475 del 1° de julio de 2002, cuando la expropiación la solicita la República).
Contra las decisiones dictadas con arreglo a los numerales 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 podrá interponerse apelación dentro del lapso de cinco (5) días, por ante la Sala Político-Administrativa.
Como puede apreciarse, la característica más obvia del sistema de competencias en el contencioso administrativo venezolano es su terrible complejidad. No sólo de la falta de consagración legislativa deriva una enorme inseguridad jurídica. La moderna técnica legislativa reconoce que en materia de competencias debe procurarse la mayor simplicidad y claridad posible, con el objeto de evitar el retardo en la resolución del asunto por los frecuentes conflictos, además del aumento en la carga de trabajo de los jueces, quienes deben resolver acerca de tales conflictos.

Ejemplo de lo indicado es el caso resuelto por la Sala Político-Administrativa en sentencia SPA-TSJ 23/1/2007 EXP. Nº 2007-0922. En dicho fallo se señala que se había planteado un conflicto de competencia entre cuatro tribunales, a saber: el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, el Juzgado Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, los cuales se declararon incompetentes para conocer de la querella funcionarial incoada por la ciudadana Milagros Josefina Maldonado de Sosa. La Sala observó que las actuaciones judiciales verificadas en la tramitación de la causa bajo examen causaron retardos innecesarios en la administración de justicia, violentando derechos y garantías constitucionales a los actores en el proceso. Por tanto, la Sala hizo un llamado de atención a los jueces, a los fines de que adecuen sus actuaciones al derecho con el fin de evitar perjuicios a las partes. La querellante recurría contra una Resolución de fecha 16 de diciembre de 1997, que le concedió el beneficio de pensión por incapacidad, es decir, que el conflcito de competencia duró casi 10 años.

Una distribución de competencias racional debe expresar con claridad cuál es la finalidad perseguida. En la medida en que se ha reservado un fuero preferente a las más altas autoridades y a las cuantías, cuyo juzgamiento corresponde a las más elevadas instancias, resulta claro cuál es el criterio asumido para la distribución: la protección de las decisiones y del patrimonio del Estado. Un criterio de tal naturaleza ha sido reconocido por la jurisprudencia. La Sala Constitucional ha señalado que el fuero especial previsto en el artículo 8 de Ley Orgánica de Amparo, está referido a autoridades, cuyas competencias afectan múltiples factores políticos, sociales y económicos de la Nación. Por consiguiente, el referido fuero especial asegura que tales casos “sean decididos con mayor certeza dado su posible incidencia en el acontecer político del Estado” (SCON-TSJ 14/12/2001 Exp. Nº 01-1976).
La propia Sala Constitucional ha cuestionado este esquema de competencias. Ha señalado la Sala que la aplicación del criterio orgánico frente a la Administracióntiene por finalidad equiparar el grado del tribunal con base en la jerarquía del ente u órgano accionado, estableciendo una relación de elevación de la instancia dependiendo de la jerarquía, y su ubicación dentro de la estructura de la Administración Pública (SCON-TSJ 07/08/2007 Exp: 07-0787 Carla Mariela Colmenares Ereú).
En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene „cierta ilogicidad“, toda vez que se está frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia (SCON-TSJ 07/08/2007 Exp: 07-0787 Carla Mariela Colmenares Ereú).
Aún cuando la Sala Constitucional cuestionó la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo „para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas –vgr. Inspectorías del Trabajo- o que su ubicación sea ajena a la ciudad de Caracas, como ocurre por ejemplo en el caso de algunas Universidades Nacionales, Colegios Universitarios y Colegios Profesionales.“ Sin embargo, resolvió modificar sólo las acciones de amparo autónomo, „aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.“ (SCON-TSJ 07/08/2007 Exp: 07-0787 Carla Mariela Colmenares Ereú)
En nuestro anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa[7] proponemos que, por regla general, corresponda a los Tribunales de primera instancia en lo contencioso administrativo conocer de todas las pretensiones a que se refiere la correspondiente ley.

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[1] Wolf, “Tratado de Derecho Constitucional Venezolano” Tomo II pág. 198
[2] Wolf, “Tratado de Derecho Constitucional Venezolano” Tomo II pág. 199
[3] Wolf, “Tratado de Derecho Constitucional Venezolano” Tomo II pág. 199
[4] Briceño León, „La Acción de Inconstitucionalidad en Venezuela“ pág. 88
[5] Wolf, “Tratado de Derecho Constitucional Venezolano” Tomo II pág. 200
[6] Gaceta Oficial Nº 37.942 del 20 de mayo de 2004
[7] Presentado a la Comisión de Política Interior por la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica de la Asamblea Nacional. Ver en http://www.estudiosconstitucionales.com/